上访经济 发表评论(0) 编辑词条

一、“上访”的概念
所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予了公民通过适当的渠道向政府部门如实反映问题的基本权利。历史上，“上访”普遍存在，我们也经常见到这样的场面：冤屈的百姓拦住过往官员的官轿大喊冤屈，或者长途跋涉到京城告御状。“上访”往往是问题在正常的渠道得不到合理解决，公民向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题的一种重要方式。

显然的是，一般的管理学理论都很强调秩序管理或者层级管理，反对越级处理问题，而“上访”手段只能作为危急事件或者特殊事件的补充处理方式。但是，恰恰是这种“补充”处理方式成为中国老百姓主要的问题反映方式。

从长期来看，笔者反对“上访”，但是，在中国人治社会转变为法治社会的过程中，“上访”也不失为一种次优的选择，不失为一种调节社会矛盾的重要措施。本文就试图对“上访”现存的问题进行分析，对“上访”的收益与成本进行社会经济分析，最后提出“政策”建议。

二、“上访”的现存问题

作为一种重要的社会矛盾的调节手段，事实上却不被中国政府所认可，虽然已经不情愿地赋予给了我们的民众。即使是下级对待上级式的、唯唯诺诺地、小心谨慎地“上访”，但是我们的“公仆”依然将“主人”拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱直至迫其死亡等。笔者认为，就政府机关而言，究竟该如何接待上访者，是认真听取上访者的意见，还是以简单粗暴的方式对上访者说“不”，甚至以暴力形式打压上访者，是判断一个政府部门的性质的重要指标，也是测度政府机关服务水平的重要标准。

然而，在许多地方，上访者成了最不受政府部门欢迎的“刁民”（不否认其中确有恶意告状者），以至于他们对待上访者的态度非常粗暴。粗暴的语言、动作显而易见，还有粗暴的冷漠。对上访者“不温不火”，就是不怎么搭理你，反正他们软拖有人发工资，又让来上访的人抓不到把柄。冷漠的代价，是让上访者感到无望，迫使自己“撤退”，自认命该如此。这样的冷漠，其实也是粗暴的一种。例如兴平市政府这样将上访的老者打伤后再辅助以“冷漠”的手段不送医院，时间长达８小时之久，倘若这位老者因此丧命，足以证明“粗暴的冷漠”同样可以置人于死地，绝对不能低估其危害（http://www.dzwww.com/dazhongribao/shehuizhoukan/200307170147.htm）。

在某些掌权者的眼中，上访就是有罪，而且是犯上作乱的大罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。甚至某乡长的有句名言：“本乡规民约若有与宪法不符之处，以本乡规民约为准。”何况，人大又没对“上访罪”立法。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。对那些屡访不改的人，他们有软的和硬的两手。软的一手是调虎离山，让单位把他们派出去出差、学习；硬的一手是分派警力直接把他们“管”起来，甚至干脆找个理由把他们抓起来。有时候，他们还会一改往日的官僚主义面孔，假惺惺的利诱“上访”者（http://news.21cn.com/domestic/gedi/2002-06-26/704888.html）。

门难进、脸难看、话难听本质上都是“有关部门”自身的问题，但从上访难这个问题本身来看，除了上边提到的几个“难”，恐怕更难的，还是上访人所要担忧的上访的问题，一是怕问题不能顺畅地到达有关部门、有关人员那里；二是怕问题会被踢来踢去、拖来拖去，以至于最终没有了音讯。例如对于发出的电子邮件，省信访部门将进行初步筛选，那么，省信访部门将依据什么标准进行初步筛选？我们面对的现实尴尬是，我们根本不缺乏出新的机制，缺的是如何让机制成为真正的机制（http://www.sconline.com.cn）。

可以看出，当前上访制度存在重大的缺陷：

一是“上访”一词本身就反映了严重的等级观念，视政府为人民的上级，于是乎，政府有关部门和人员的观念和潜意识里，上访是给政府找麻烦，而上访者就是“刁民”和“麻烦制造者”。于是，一些部门及其官员对上访行为，非常反感，产生抵触情绪，对上访者更是避之唯恐不及，或粗暴对待，或者利用各种手段将上访者拒之门外，甚至对上访者打击报复、动用国家执法机关阻拦群众上访。前些年，某地不是发生动用公安力量强行阻止群众集体上访的事件吗？至于上访者被公安机关盘问、扣留的新闻更是不时见诸报端。不少事实都表明：一些政府部门及其官员乃至社会上，对上访行为的认知存在着这种严重的偏差。一些地方政府及其官员视公民的上访为洪水猛兽，欲“灭”之而后快。在这错误思维的主导下，就难怪各类上访悲剧的发生了。其实，我们必须认识到，群众有权向上表达意见，上访是公民的一项权利。可悲的是，在现实中，这种权利的实现，总是遭遇各种限制甚至被剥夺（刘鼎，2002.“为农民减负上访归来村副主任遭殴打”http://www.cnhubei.com/aa/ca42524.htm）。

二是信访部门的办事效率极低，上访问题滞留时间过长，往往得不到解决，工作人员互相推诿，各个政府部门相互推托责任，缺乏有效的监督，致使出现上访老户，社会矛盾不断升级，甚至怨声载道。信访部门的制度方面、职能方面和人员方面都需要重大改进，将在本文的第四部分重点阐述。

三、“上访”的社会经济分析

坦率地说，对“上访”要进行严格的经济社会分析，需要长期的经验研究和实证调查，但是，作为以政策建议为主的本文，笔者仅仅就“上访”的成本进行简单的列举，以便逻辑上顺理成章地得到第四部分的分析思路。

首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访者的成本。这包括上访人员的成本放弃工作的机会成本、长途跋涉的巨大的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据收集的资料显示，上访者往往是倾家荡产，也在孜孜不倦地追求“公道”——虽然现实总没有实现这一人类的理想。

其次，接待上访人员的也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。

第三、“上访”对各级官员的“打扰”成本，尽管他们有些时候心不在焉，或者瞒不在乎，但实际上，他们也往往遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。

第四、“上访”将导致机构的瘫痪，即这本来是补充手段的“上访”成为普遍使用的手段时，上访往往会替代正常机构，并导致正常机构机能的瘫痪，导致巨大的成本。更重要的是，“上访”一旦形成“惯例”，必然加大了上访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“上访”机构。

最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转而向“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域中，产生社会福利的总的巨大损失，导致巨大的成本。

另外，从社会方面看，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围极小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级。甚至上升到个人与国家的矛盾。对社会产生的冲击也渐渐升级甚至激化，矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响，直至产生“革命”或“起义”。

四、政策建议

正如笔者前文所言，从本质上讲，笔者反对“上访”，因为“上访”将打乱了正常的组织功能，破坏了正常的组织制度。但是，作为转轨之中的中国社会，“上访”将是重要的补充手段，必须进行改革，以便使“上访”人员和“上访”机构各自完成自己的历史使命。

1、端正态度。政府身为人民的公仆，首先要端正态度，将“上访”一词在脑袋里面改换掉，政府的权力来自于人民，人民才真正是政府的“主人”、“上级”，千万不要糊涂。

这里需要特别提请注意的是，“上访”本身就意味着上访者往往坚信社会功能的最终正确性，相信我们的政府。否则上访者将不会付出巨大代价去上访，而是揭竿而起，爆发各类暴动和起义，推翻现世政权。但是，我们的政府为什么就这么愚蠢，这个简单的道理为什么就不知道呢？！难道真的到了“官逼民反”成功的那天，丢了乌纱帽，甚至丢了脑袋才会明白“水能载舟也能覆舟”道理。

2、将矛盾化解在基层。为了社会的稳定和人民对政府的信心，矛盾在基层得到合理及时的解决是重中之重。例如，“减负代表”凌学文讲：“越打越是要去上访，因为政策不是我的，是党中央的，我是为了维护党的政策，我受了委屈当然不服。——如果当时乡政府把问题解决了，我们也就不动了；但乡政府不解决，我就一路上访，上访的钱全部是自己掏。”——中央有法律，下面就要依法办事，党内依法，群众就会依法（http://www.huaxia.com/HuaXiaZhouKan/SheHuiBaiTai/GBK/156126.html）。

3、信访部门的职能改革。在职权设置方面，信访部门的职权在同级的机构设置中，职权应该大于同级的其他机构的职权。按照管理学理论，如果信访部门的职权低于或者同等于同级机构的职权，它将无法有效地履行监督制约和协调职能。也就是说，在职能方面，信访部门的职能需要重新设置，寻求成本效益的最优化。

4、信访部门的合法性来源变革。信访部门的人员选拔制度必须进行改革，信访人员应该直接来自于人民大众，他们的权力来源于人民，直接对人民大众负责，接受人民大众的监督。保证信访人员不只是形式上的，而是真正切实的来源于人民大众。众所周知，如果信访部门的人员是政府任命，那么非常显然的是，他们只能按照任命他们的人员意图办事，根本不能进行矛盾的协调和解决。

5、实行个人信访负责制。众多的“上访”者都切身体会到众多的部门相互推委，相互踢皮球。笔者认为，必须实行个人信访负责制，即谁第一个“面见”到上访者，谁就必须将问题追查到底。上访者与信访接待者一并处理上访事件。也就是说，上访接待者不应该仅仅告诉上访人去哪个相关部门解决问题，这样不仅增加了上访人的奔波成本，更增加了上访人的心理负担和对政府的不满，不利于问题的解决。每个上访案件由信访部门专人负责，由信访部门与相关部门接触和洽谈解决问题，直接负责上访人的案件直到结束。这样做不仅增加了信访人员的责任心，有利案件的尽快解决，还减轻了上访人的心理负担和抵触情绪。从经济学角度，信访部门与相关部门的联系也符合批量处理原理，降低单个案件的处理成本。

五、简短结论

信访部门终究是等级制度的产物，终究随着社会的进步和制度的健全而消失。但作为过渡阶段的权宜性工具，需要进行一系列的改革，适应当前的形势，尽量将社会矛盾解决在基层。由此必须端正态度、进行信访机构改革、人事选择改革，并实行个人信访负责制