后华盛顿共识 发表评论(0) 编辑词条

《经济改革的经济学》 课程论文 指导教师：胡景北教授

 

从“华盛顿共识”到“后华盛顿共识”

郑秀君

区域经济学专业学号：027015

 

 

摘要 本文介绍了转型经济理论与实践，对“华盛顿共识”进行了反思，探索了“后华盛顿共识”，总结了关于“后华盛顿共识”的十二条结论，并总结了转轨国家成功实现经济转型的若干经验。

关键词 转型经济理论 华盛顿共识 后华盛顿共识

 

 

 

上世纪80年代末期，中东欧各国已处在经济危机的边缘，民众对社会主义的信念减弱。加之西方势力的推波助澜，导致了东欧剧变。多数国家随之转向西方，纷纷照搬西方模式，在政治上实行多党议会制，经济上则向市场经济靠拢。

1.转型经济理论与实践

剧变后，向市场经济过渡的各种转型经济理论应运而生，但总括起来无外乎两种：以匈牙利经济学家科尔内为代表的“渐进式”改革理论和以美国经济学家杰弗里·萨克斯为代表的“休克疗法”理论 。匈牙利由于有30多年的改革基础，经济基础相对比较好，因而政府采纳了“渐进式”改革方案。波兰、南斯拉夫、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚等国的经济形势则恶劣得多，如波、南在1989年已陷入经济危机，外债负担过重、生产停滞、爆发恶性通货膨胀等，因而相继采用了激进式的“休克疗法”。下文以匈、波两国为例，分别介绍这两种理论的内容和在实践中的调整。

“渐进式”改革理论与实践。科尔内主张“渐进式”改革，他的主要观点是：（1）私有制占主导地位是功能良好的市场的必要条件，但不是充分条件。允许并鼓励人格化的所有制而非机构持股，主张按照市场原则出售、出租或卖给外人，不搞无偿奉送。“私有化是一个漫长的历史过程。一步一步地变化是私营部门发展的特征。用骑兵进攻的方法建立私有财产是不可能的。”（2）强调保持“强有力的政府”，发挥宏观调控作用，恢复预算平衡，加强企业的硬预算约束，制定完善的社会保障政策。同时强调“政企分开”，杜绝政客与商人形成互利关系，确保透明。

1990年，匈政府出台了《民族复兴纲领》，提出采取“渐进过渡”方式，目标模式是建立一个“与国际市场相结合、以私有制为基础的现代化欧洲福利市场经济”。逐步实现价格自由化和外贸自由化，逐步使福林贬值并实现自由兑换，制定《私有化法》和《国有资产出售法》等法令，成立“国有资产管理局”领导私有化工作，强调私有化的“公开性、竞争性和监督性”，以直接向国内外出售国有企业的方式实现私有化。

“渐进式”改革虽使匈避免了经济的剧烈动荡，但无法避免经济衰退、失业增加、企业间债务扩大等问题。尤其是由于匈政府在执行货币财政政策中紧缩不力，导致财政状况日益恶化，赤字不断增加，1994年已高达4500亿福林，占GDP的8.6%。为此，1995年匈在“渐进式”改革中融入了适当的激进措施，实施紧缩经济战略，压缩国家行政开支，缩减社会福利支出，实行货币贬值和严格的财政金融政策。这一举措取得了良好效果，从1997年开始，匈经济逐步复苏并走上健康的发展轨道。

休克疗法的理论与实践。萨克斯为中东欧国家转型开出的药方是以“华盛顿共识”(Washington Consensus)为理论基础的“休克疗法”。他认为中东欧国家应当采取果敢而迅速的行动，实行一步到位的激进转型战略，包括：政府努力建立一种由市场因素决定的价格；取消对私营经济活动的限制；通过私有化和对现有国有企业实行严厉约束来控制国有企业；保持价格的稳定性。后来萨克斯又将其概括为“稳定化、自由化与私有化”，并称之为中东欧经济转型的三大支柱。

波兰于1990年首先采纳了萨克斯的建议，拉开了“休克疗法”的序幕。政府制定的《波兰稳定化纲领》提出，第一步是采取稳定经济和遏制通胀的措施：回笼货币，紧缩银根；大幅度削减对食品、原材料和能源的补贴，取消税收减免，以消除预算赤字；价格自由化，使90%以上的价格实现市场定价；在经常项目下实行兹罗提部分兑换，同时实现外贸自由化；实施限制性收入政策，通过惩罚性税收限制工资过快增长。第二步是通过《国有企业私有化法》、《国民投资基金会及其私有化法》、《再次私有化法》等一系列法令，以出售、招标、租赁大众私有化等方式实现私有化。

“休克疗法”使波兰治理“超级通货膨胀”取得明显成效，稳定了宏观经济环境，但工农业生产持续下滑，外债大幅度增加，失业率骤增，人民生活水平急剧下降。

1993年，波政府对“休克疗法”进行及时调整，实行“波兰战略”，将合理有效的宏观经济政策与渐进的自由化及私有化政策相结合，实现了从“没有疗法的休克”到“没有休克的疗法”的转变。此后，波经济实现持续高速增长，失业率和通胀率均大幅下降，财政状况得到改善，被西方媒体称为欧洲正在腾飞的一只雄鹰[董鸥，2001年，第48、49页]。

2.对华盛顿共识的反思

为了实现从原来中央集权的计划经济向市场经济转轨，当时很多国家选择了所谓“休克疗法”。10年过去了，这些后社会主义国家是否已经走上了经济复苏的道路呢？1990-1997年转轨国家的衰退与增长如表1所示。

表11990~1997年转轨国家的衰退与增长

资料来源：见文献[2]

 

由表1可知，经过7~9年的经济转轨，除了波兰之外，东欧和前苏联国家的产值较演变前的1989年（以该年为基准年）均有不同程度的（甚至很严重的）下降，平均年GDP呈负数增长。以上事实说明，其实并不存在所谓的“休克疗法”，有的只是“休克失败”，或者说是“没有疗法的休克”。认为市场经济可以由“休克疗法”输入的观点是错误的，事实说明“休克疗法”引起的问题比解决的问题还要多[G.W.科勒德克，1999年，第8页]。

休克疗法的理论基础是所谓的“华盛顿共识”。最初，这种观点是针对80年代拉丁美洲危机提出来的，是在华盛顿由国际货币基金组织和世界银行等国际组织与美国财政部双方同意的一项政策建议。一般认为，威廉森的主张比较典型。他的10点政策主张被认为是“华盛顿共识”的主要内容。这10点政策主张为：减少预算赤字，加强财务约束；重新调整公共支出的优先性；进行税制改革，扩大税基，降低利率；实行金融自由化，最终目标是市场决定利率；统一汇率；实行贸易自由化，以关税取代数量限制；取消外商进入的壁垒，鼓励外国直接投资；国有企业实行私有化；政府取消妨碍企业进入或限制竞争的法规，解除对经济活动的不当管制；法律体系应保护产权 [孔田平，2001年，第16页]。从20世纪90年代开始，华盛顿共识就被看作从稳定化到增长的共同政策。90年代中期后，鉴于过渡国家的经验和东亚危机的结果，我们认识到，一个经济体系如无一适当的制度设置，即使有合理的基本原则，例如预算和经常项目平衡、低通货膨胀、稳定的币制、自由贸易、大量的私有部门等，也不会带来持续的增长。市场不仅需要自由化，还需要组织化。面对挑战和新形势，就必须对早期的华盛顿共识做出修正和调整。早期华盛顿共识的缺陷包括：缺乏支撑自由市场经济的有组织的基础制度；金融中介弱小，不能有效分配私有化的财产；对国有企业私有化之前没有对之进行商业化；管理不过关，不能在解除管制的经济中有效地管理企业；竞争政策缺乏制度基础；法律和司法制度虚弱，不能执行税法和商业合同；地方政府能力低下，没有做好处理地方事务的准备；缺乏支撑新型市场经济和公民社会运作的非政府组织。另外，基于早期华盛顿共识的政策之所以不成功，还因为这些政策混淆了目的与手段的关系。私有化、自由化和财政稳定化只是手段，持续发展和提高生活水平才是目的。不幸在实践中前者通常被当作政策的核心而给予了过多的注意，工具变成了目的，导致政策扭曲 [张艳丽， 2000年，第26页]。

世界银行副行长兼首席经济学家斯蒂格利茨1998初在联合国大学发表荣誉性年度演讲，严厉抨击了“华盛顿共识”——“往好里说它是不完全的；往坏里说，它是误导的。”误导之一：金融自由化过了头，脱离了实现有效的金融体制的目标，结果造成大量国际资本的投机套利。之二：私有化过了头，脱离了公平竞争这一最重要的目标，结果造成大量“私有化寻租”。之三：开给危机国家的“药方”不切实际，其“药性”过了头，反而造成雪上加霜。该学者最终认为：全世界必须坚决抛弃和超越“华盛顿共识”，形成新的共识——“而不论新的共识是什么，它都不能基于华盛顿”[钱启东，1999年，第20、21页]。

3.对后华盛顿共识的探索

基于这些经验和最近东南亚危机的教训，一种新的观点——“后华盛顿共识”（Post-Washington Consensus）正在形成。有一个波兰笑话可以很好地解释两种观点的区别：在中央计划经济体制下换一个灯泡需要几位专家？三位。一位制定计划，一位换灯泡，还有一位作记录。在市场经济体制下需要几位专家？按照华盛顿共识的观点是，一个也不要，市场就可以做到。而后华盛顿共识认为，还是需要有人来换灯泡。这种观点强调，在建立使自由市场和政府目标得以发挥作用的制度的过程中，自由市场的需要和政府的新目标都很重要。新观点呼吁，在剥离旧制度之前，应当采取渐进改革并等待经济转轨的完成，而不是尽可能快地摧毁旧有的制度。以波兰经验为例，这个并没有大规模拆毁旧制度的国家很快就恢复过来了，其经济增长是稳固且可持续的。那些期望市场可以带来必要的制度的国家已经落在了后面。改进的、扩展的政府目标是后华盛顿共识的一个重要特征。应该恰当地对政府目标进行定位。政府的目标，特别是转轨经济的政府目标应该加强，这不同于新自由主义观点的主张，新自由主义除了主张政府应该“使一切自由化，使一切私有化，然后呆在一边”之外，就没有对政府提出过什么建议。虽然政府可能成功，也可能失败，但都不能呆在一边。相反，应该呆在一边的是那些新自由主义理论。政府的真正问题不在于其规模的大小，而在于其是否有能力领导国家和制定正确的政策。因此，一个国家一定要常抓不懈地积极制定国家的政治经济政策，不是以资产所有者或国有企业管理人的身份，而是作为制度改造的设计师、金融领域的守护神、人力资本的投资者、基础设施发展的融资人、全球一体化的管理者。但是，东亚危机是否会让人们有理由怀疑政府判断的合理性呢？答案是否定的。东亚危机的教训是显而易见的：这些国家的市场比政府更失败。虽然不能说印度尼西亚、马来西亚、泰国或韩国的政府就没有犯错误，但是，东亚危机蔓延的罪魁祸首应该是这些国家的恐慌性市场。对于本应该加强管制、但实际上却是更进一步放松管制的资本流动，这些国家缺乏恰当的管制。

转轨国家的政府应该重视以下三个目标：

第一，管理好金融和经济基础。应该维持财政平衡，保持经常项目的可维持性，抑制通货膨胀，从价格和贸易的角度进行自由化，完成私有化。

第二，建立并巩固市场经济所必需的国家制度，例如反垄断机构与法律、商业银行与投资银行、社会安全保障体系、证券交易委员会以及对资本市场的强化管理等。

第三，进行人力资本投资。那种认为市场本身就可以满足教育需要的假定是错误的。后社会主义国家没有组织，没有网络，更重要的是，没有足够的私人资本提供给教育。许多父母没有能力把孩子送到高中、职业学校或者大学去学习，甚至不能在必要的时候使自己受到再教育和重新培训，所以，政府必须承担这些责任。

后华盛顿共识还有一项重要内容，即全球一体化的影响。不仅仅是薄弱的政府，大投机者也会威胁到经济的稳定和可持续发展。全球一体化已经到了这样一个程度：政府无力单独抵挡国际资本流动的迅速波动。东亚国家无助地注视着恐慌的市场以及超过1000亿美元的资金在一场闪电战中撤离这一地区。如果没有国际背景（这主要是指华盛顿而言，它是世界银行、IMF、美国财政部、美国国会以及其它一些有影响的组织和思想团体所在地）的支持，那么几乎没有哪个国家的重大的决策或政策——无论其制定者是莫斯科还是曼谷，布达佩斯还是雅加达——可以在世界范围内发挥作用。“巩固基础，将国有资产私有化，监督银行部门，消除财政赤字，维持汇率稳定，以及抑制通货膨胀”，这些都不足以表达后华盛顿共识的全部内容。象IMF这样极为重要的国际组织，应该帮助一些国家的政府，向它们提供建议和支持，以共同努力通过采取各种手段对国际游资的流动进行管制。

对华盛顿共识的重新评价正在改变包括世界银行在内的国际金融组织的态度和方法。例如，在最近一次关于经济政策和经济公平的IMF大会上，参加者不仅有国际金融组织和美国财政部的专家们以及哈佛大学及牛津大学的学者们，还有贸易组织的代表和梵蒂冈的主教。很明显，IMF也开始更多地关注公平问题，这不仅是因为IMF确信世界应当更公平地分享经济增长的成果，而且还因为，如果更公平地分配这些成果，IMF就是在为可持续增长发挥作用。现在世界银行也在社会团体最广泛的、可能的参与下，更加关注可持续增长，并且还与一些国家政府建立了新型的、更有效率的关系[G.W.科勒德克，1999年，第11-13页]。

总之，“后华盛顿共识”的主要内涵包括：

第一，私有化和金融贸易自由化对制定宏观政策来说并不是目的，而只是促使市场更加有效率和活力的一种手段，而且这种手段必须与监管的竞争政策相结合。在这里，“关键不在于是否私有化或自由化，而在于必须建立一个监管的框架，使金融系统有效地运行，促使宏观经济稳定。”

第二，如果不建立一个有竞争的市场，就不可能得到金融贸易自由化的好处。“私人垄断而无竞争对手，效率同样不高，也不会有创新。”

第三，“政府应当成为市场的补充，采取行动使市场运行的更好，纠正市场的失效。”

第四，政府有必要应用更多的政策工具实现“更广泛的目标”，是“相对来说比较狭窄”的目标。所谓“更广泛的目标”，也就是“将发展和改造社会作为其核心目标”，包括提高生活水平，实现持续发展、均衡发展、民主发展，使所有社会集团都分享发展的结果[钱启东，1999年，第21页]。

另外，“后华盛顿共识”对捷克大众投资基金失败的分析是很透彻的，但他们基于西方经济学两大传统之争，而把捷克案例当作“敌对传统”的实践而予以全盘否定的做法，虽可以理解，但不足为训（详见文献[4]）。

4.关于后华盛顿共识的十二条结论

从后社会主义国家的过渡实践中得出的12条主要政策结论如下：

1．后华盛顿共识的关键含义为：制度安排是持续增长最重要的因素。只有拥有强有力的制度，自由化和私有化才能使新兴的后社会主义市场走上持续发展的道路。

2．政策的质量和政府改变其大小的方式比政府的大小本身更重要。政府不应从经济活动中撤退，而应当改变其角色以便支持改革并加速后社会主义国家融入世界经济的进程。

3．与某些自由化措施不同，制度建设由其性质决定且必须是一渐进的过程。

4．如果制度安排被忽视或是任其在自由市场未加控制的力量下自然发生，那么非正规的制度化就会填补制度真空。极端现象是广泛的腐败和有组织的犯罪。

5．在过渡经济中，必须改革司法制度，提高其效率，以满足市场经济的需要。

6．对于后社会主义经济的解除管制的措施来说，将中央政府的职能和权力下放到地方政府是非常必要的。

7．迫切需要加快非政府组织的发展。除私有部门和政府外，非政府部门组织是现代市场经济和公民社会不可或缺的支柱。

8．过渡期间收入政策和政府关注公平增长具有重要意义。

9．后社会主义向市场过渡是在世界范围的全球划时代发生的，因而开放和融入世界经济是不可缺少的一部分。

10．国际组织不仅支持而且要坚持进一步的区域一体化和区域合作。

11．布雷顿森林组织应重新考虑其对过渡经济的政策。如果IMF关注资金流动性、货币可兑换性、财政节约和币制稳定化，那么世界银行就应当主要关注公平增长和可持续发展。因为这两种政策经常是矛盾的，而各国经常采取的是前一种政策。这样，目的与政策手段就发生了混淆，使长期发展政策从属于短期稳定化政策。应当对此做出修改。

12．通过监管学习和通过实践学习这种互动进程将持续若干年。这种正在出现的共识应当有更多的参与者起作用。而且，现在形成的共识也要随着条件的变化而修改，以保证持续发展的继续[张艳丽， 2000年，第27页]。

按照后华盛顿共识的观点，有几条经验是转轨国家成功实现经济转型要汲取的：

首先，新的法律（贸易法和税法、资本市场法规、所有权的保护、竞争和反托拉斯法规、银行监管、消费者权益保障和环境保护）的建立与健全要比国有资产的私有化更紧迫。如果没有一个商业法律和履约机制的社会文化环境，经济不可能“起飞”。

其次，速度是另外一个需要在政策上进行考虑的重要问题。制度的建立应该是一个渐进的过程。特别是对于正与世界经济融为一体的制度而言，这一点尤为正确。最好是待国内的制度有足够的能力应付不可避免的经济波动后再使资本市场自由化，否则后社会主义国家的人民就不会拥护市场机制和世界经济一体化（在极端的例子中，他们对此持非常敌意的态度）。当然，如果在必要的时候，也需要采取一些激进的措施。但无论是采取激进的方式还是渐进的方式，都应该根据实际情况的需要而定。

第三，成功的另外一个关键是，要以超然的眼光看待庞大的国家制度。制度的建立不应当仅仅简单地理解为建立中央银行和新的国家机构，同时也应该把财力和精力用到加快发展民间部门和文明社会的建设上。有些事由政府做会做得很糟糕，而有些事私营企业又没有兴趣做。对于那些政府和企业有交叉的事，则应由民间部门去做。

第四，转轨国家的中央政府还需要给予地方政府更多的权限。在集权的共产主义体系下，地方政府作为甚小，它们需要创造性和独立性的行动。这意味着，中央政府一方面要赋予地方政府对于地方事务的决策权，另一方面要给予地方政府更大的财政独立性。否则，在中央政府权力弱化过程中会产生制度真空，这将使市场更加难以发挥作用。

在后社会主义国家经济转轨过程中，很多国家混淆了政策手段和政策目标的关系，这是一个重大失误。正如约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）曾数次揭示的那样，华盛顿共识有时把目的和手段混淆了。在探索后华盛顿共识过程中，政策制定者必须要考虑三个重要的比率：利率、汇率和税率，而最重要的，是要考虑人民。经济政策的目标不是为了达到财政稳健、低税、或解除管制，这些都是手段，而是要通过它们来确保实现最终目标：可持续发展和人民福祉[G.W.科勒德克，1999年，第13页]。

 

 

参考文献

[1] 董鸥，2001年，《中东欧经济的转型带来了什么》，载《中国改革》第1期，48-50页

[2] G.W.科勒德克，1999年，《从“休克”失败到“后华盛顿共识”》，载《经济社会体制比较》第2期，8-13页

[3] 孔田平，2001年，《制度变迁与经济转轨》，载《东欧中亚研究》第1期，16-21页

[4] 金雁，秦晖，2001年，《捷克“大众投资基金”的成败》，载《国际经济评论》第3-4期，52-56页

[5]钱启东，1999年，《国际社会反思五大问题》，载《党政论坛》第4期，20-22页

[6]张艳丽，2000年，《波兰学者关于“后华盛顿共识”的12条结论》，载《国外理论动态》第3期，25-27页