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消费政策(Consumer policy)

发改委报告：“十一五”将采取“促车”消费政策倾向

　　所谓“消费政策”，是指国家权衡某一时期国民经济综合状况和矛盾特点，根据社会主义市场经济原则，为实现经济健康发展，确保城乡居民收入——消费水平稳步提高的经济目标，而作出的决策选择和采取的具体措施，它是整个经济政策的一部分。消费政策是包含着宏观消费政策、微观消费政策和与消费相关的政策的政策体系。其中宏观消费政策包括财税政策、货币政策、价格政策；微观消费政策包括消费引导、消费教育、消费信用、消费者权益保护等。

　　长期以来，我们对消费在国民经济中的地位认识不够，消费政策经历了一个由“重积累、轻消费”到“扩大内需、刺激消费”的过程。最近，国家在一系列重要文件中都一再提出要扩大消费，各地也都在研究扩大消费的政策。在我国经济发展的不同阶段，国家采取了或鼓励或抑制的消费政策，国家消费政策对居民消费的增长具有较强的引导和示范作用。

　　中外消费政策既有一定的相似性，又有很大的差别。如：两者起初都执行了重生产而轻消费的政策；两者都是在经济发展受到有效需求不足的严重制约时才开始注重对消费的引导和调控；等等。但是，由于我国与西方国家在文化传统、历史沿袭、思想意识、经济体制等诸多方面都存在着巨大的差异，因而在消费政策的形成演变及其现实运用中表现出更大的差异性。

一、中外消费政策的比较分析

　　通过和西方国家消费政策的比较不难看出，我国消费政策在以下五个方面存在着明显的差距和不足：

　　第一，消费政策的理论基础十分薄弱。二战以来，西方国家普遍开始重视消费理论研究，至今已形成较为完整的消费理论体系，从而为制定正确的消费政策打下了坚实的理论基础。在我国，由于长期以来受到思想上、体制上的束缚，对消费问题的讨论讳莫如深，理论界更是将消费问题排除在政治经济学的研究对象之外，使我国消费理论的研究发展极为缓慢，直至现在也未形成有中国特色的消费理论体系。

　　第二，运用消费政策起步较晚、缺乏经验。西方国家消费政策初步形成于二战以后，至今已有70多年的历史，积累了丰富的经验，建立了较为完备的消费政策调控体系。我国只是从改革开放以来才开始重视运用消费政策，至今不过20年的历史，在消费政策的实践经验、调控手段、调控方式上都显得很不成熟。

　　第三，消费政策调控手段单一、调控方式僵化。西方国家在消费调控中综合运用财政、货币、价格、收入分配、消费引导等多种政策工具，既有对宏观消费结构的引导和调整，又有对微观消费主体的调节和控制，在实践中依据经济形势的变化情况，相机抉择，灵活运用，往往可以收到良好的效果。我国消费政策的调控手段则显得单调僵化，缺乏调控消费的有效手段和工具，实践中的效果也不够理想。

　　第四，缺乏适合消费政策发挥作用的体制环境和市场环境。任何政策都要在一定的体制环境下才能发挥作用。西方国家由于建立了完善的市场经济体制，可以运用价格、利率、工资等经济杠杆调节消费，引导居民消费行为。我国正处于体制转轨过程中，计划经济体制下的直接干预手段已不再适用，而市场经济体制的建设尚不完善，与市场经济相适应的各种间接调控手段难以发挥有效的作用，大大降低了我国消费政策的调控能力。

　　第五，我国消费的出发点背离了消费者主权原则。西方国家消费政策的实践表明，保护消费者的利益，应当成为消费政策的首要目标。而我国的消费政策多数站在政府和企业的立场上，如传统体制下的低工资政策；近几年实施的“自律价”、“停产保价”等措施，都严重背离了消费者主权原则。制定消费政策偏离了消费者主权原则，从而无法准确把握消费者心理，预测社会消费变动的趋势，结果是某些消费政策不仅不能达到预期的效果，反而会适得其反。

二、西方国家消费政策的启示

　　虽然我国同西方国家社会制度不同，但市场经济的环境、社会再生产过程的内在联系、生产与消费的矛盾运动并无本质的区别，从我国消费政策与西方国家消费政策的对比分析中，我们可以得出以下的深刻启示：

　　第一，高度重视消费理论研究。理论是政策的基础，没有正确理论的指导，就难以制定出切实有效的政策。西方国家正是因为有了完备的消费理论体系的支持，才能制定出切实有效的消费政策。因此，必须改变对消费理论研究重视不够的现象，加大消费研究、宣传和引导力度，形成全社会重视消费、关心消费的良好氛围，培养专门人才，尽快形成有中国特色的消费理论体系。

　　第二，尽快建立有中国特色的消费政策调控体系。我国当前的消费政策都是短期性、临时性的政策，不能确保消费需求的长期稳定增长，政策措施一旦调整，就极易引起消费需求的反复和波动。必须从“一时一策”和“一事一策”的临时性措施向长期稳定的消费政策转变，在实践中逐步建立适合中国国情的有中国特色的消费政策调控体系。

　　第三，坚持“适度消费”原则。我国的经济发展史告诉我们，无论“滞后消费”，还是“超前消费”，都不适合我国的现实国情，唯有坚持“适度消费”原则，使消费水平的增长和社会再生产提供的条件及其发展的客观要求相适应，才能确保国民经济的持续快速健康发展。

　　第四，迅速建立与市场经济相适应的灵活多变的调控方式。必须迅速转变调控方式，尽量减少对居民消费的直接干预，充分运用价格、利率、工资等经济杠杆，间接地影响居民消费，使之符合宏观经济运行的总目标。同时，应从总量调控转向结构调整，通过有效的引导和教育，不断改善居民消费支出结构，以此来促进产业结构的优化。

　　第五，必须把消费者主权作为制定政策的出发点。消费者主权是指消费者在市场中居于主导地位，当生产者与消费者利益发生矛盾时，生产者应服从消费者的利益。消费政策的最终目的是更好地为消费者服务，不断提高消费者的福利水平。因此，制定消费政策必须把消费者的利益放在第一位，以不断增加消费者利益，提高消费效益为政策的根本出发点。

　　第六，尽快建立消费政策目标监测体系。居民消费行为不仅受生产力发展水平和经济体制的影响，而且要受地理环境、生活习惯和宗教文化等多种因素的制约，因此，仅靠定性的分析难以实现对消费经济的准确把握。必须依照消费水平、消费结构、消费方式各自的特点，确定相应的监测目标，将消费经济的发展变化量化，以此作为衡量消费经济变化的标准和制定政策的依据。

　　第七，注意消费政策各项措施的衔接配合。近年来，我国扩大消费的政策既要刺激消费，又要刺激投资；既要促进居民即期消费，又出台了多项剥离人们当前福利待遇的政策措施。导致部分消费政策效应相互抵消，不利于消费政策更好地发挥作用。因此，制定消费政策时，必须总揽全局，使消费政策的各项政策措施相互配合，形成合力，才能达到最优的效果。

　　第八，制定消费政策必须面向世界，适应消费品市场竞争的国际化。“入世”以后，会有更多物美价廉的消费品涌入国内市场，在营销方式、国际时尚以及多种风格文化的影响下，我国将加快融入“消费国际化”的步伐。在这种情况下，消费政策的调整思路将不可能是“关门”调整，而是进入了“开门”调整的新时期。因此，制定消费政策必须站在面向世界面向未来的高度上进行，最大限度地降低“入世”过渡期的波动和成本，顺利实现消费品市场的平稳过渡和城乡消费的显著增长。

　　基于对消费状况和消费政策关系的分析，提出以下消费政策建议：

　　1. 转变消费观念

　　政府要明确树立降低投资率提高消费率的观念。从我国现阶段经济是需求导向型经济的基本特征出发，提高消费率。消极地提高消费率是从压缩投资人手，很可能以降低经济增长为实现投资与消费关系协调的代价；积极地提高消费率是从扩大消费人手，使消费增长快于投资增长，实现较快经济增长下的投资与消费协调 建议把消费率增长与GDP增长实行指标联动即GDP年增6个百分点，消费率提高一个百分点，这样l5年左右我国的消费率可以达到国际平均水平。同时还要注意，消费包括政府和居民消费。居民消费是居民购买商品和劳务的支出，政府捎费是行政事业单位行使政府职能的各种经常性支出，两者比例大约为4：l。由于我国GDP总量不大，财政能力有限，今后较长时期内，不宜提高政府消费，应节省资金用于居民消费的提高。控制政府消费也是改革政府机构，减轻企业负担的客观需要。

　　居民要逐渐告别节衣缩食的消费观念。有人说这是中华民族的历史传统，其实不然。观念属于意识，存在决定意识。中国自封建社会以来生产力与消费力相比，一直十分低下，短缺迫使人们节衣缩食。我们要在观念上划清两个界限：一是消费与浪费的界限，提倡消费，反对浪费；二是合理消费与过度消费的界限，提倡合理消费，防止过度消费 随着社会的发展和消费水平的提高，“吃讲营养，穿讲漂亮，用讲高档，住讲宽敞，行讲便当”，应该理所当然地成为绝大多数居民的消费观念这一观念的确立，则很大程度上依赖于由政府导向的各种宣传媒体的引导。

　　2．提高居民收入

　　提高城镇居民收入。尽管收入不等于消费，但收入是消费的前提。1998、1999和2000三年，城镇居民实际收入增长率分别为5.1%、9.3%和6.4%，三年算术平均增长为6.9%，低于同期GDP7.6%的平均增长率。考虑到城镇居民的收入总量只占全国居民收入的15%左右，提高城镇居民收入的余地还是很大的。建议以财政支出增加行政事业单位职工工资(这一点在2001年初已开始实施)；以财政经费增加下岗职工生活补贴和失业救济金；提高企业最低工资限定；规定企业收入每增长2%，企业职工工资相应增长1%。

　　提高农村居民收入。近三年农村居民收人增长率为3．4%、3．8%和2．1%，三年算术平均增长为3.1%，远低于GDP平均增长7.6%的水平，提高农村居民收人的空间余地更大。建议进一步提高农产品收购价，增加农产品出口补贴，这部分支出由财政承担；切实减轻农民负担，关键是精简乡村各级机构；加大农村人口转移的力度，是提高农村居民收入的最有余地的步骤。农村城镇化建设加快，带动消费商品化，带动服务业扩大，带动农村公共基础建设并增加农村就业，从而大量减少依赖土地收人的消费人口，从根本上增加农村居民收入。

　　动用减税杠杆。市场经济国家无一例外地都是以增税给经济降温，以减税启动经济加速。减税是从另一个角度增加居民收人，我国由于财政收入占GDP比重不高，近三年为13%左右，财政支出紧张，所以减税问题一直只议不动，现在是提上办事日程的时机了。建议适度降低企业和个人所得税率；提高出口退税率；加快农村费改税改革步伐(农村费改税于1 999年开始试点)；大幅度降低消费税。

　　3．降低居民支出预期

　　居民消费支出进一步细化，可分为即期支出和未来支出，未来支出增加意味即期支出减少。相应的，居民可支配收入也分成两部分，用于即期消费的消费支出和用于未来消费的储蓄支出，未来支出又分成确定的和不确定的支出两部分。当前，我国正在进行的以住房、医疗、教育、失业养老保险四项改革为主要内容的福利保障制度改革，极大地增加了个人不确定未来支出，表现为储蓄快速增长。近三年，居民储蓄增长率分别为16.8%、11.6%和7.9%，三年算术平均值为l2.1%，大大高于同期城镇和农村居民收入平均增长6.9%和3.1%的速度。建议对四项改革制定分布实施计划，循序渐进，减少共振力度；在改革舆论宣传上，尽可能地具体化、数量化、透明化，让居民对未来支出数量心中大体有数；有关机构可着手编制不同收人不同年龄的消费者未来10年和2O年的年预期支出参照量，以最大限度地使未来支出中不确定部分转为确定部分。

　　降低消费支出预期还需政府引导热点商品价格台理化。比如购买汽车，除了燃料、维修费外，还需支付购置税、消费税、保险金、养路费、车船税、路桥费等等，一辆车平均每月支出费用高达2000元。不合理的高价，极大地提高了居民的支出预期。建议对热点消费品进行债格清理，大幅度砍除不必要的税费，实行成本加规定利润率的售价。如江苏省已规定，经济实用房的售价是成本加3%利润，普通标准商品房的售价是成本加8%利润，同时成本公开化。

　　4．净化消费环境

　　狭义的消费环境是指消费场所的状况，广义的消费环境是指影响有消费意愿的消费者进行各种消费的综台因素。不良消费环境对消费的制约是多方面的，如伪劣商品的盛行、恶意广告充斥、行业垄断存在、服务态度恶劣、售后维修缺乏，乃至各种人为的消费障碍等等。在不良消费环境下，消费者很可能只买非买不可的那部分，迟买或不买其余部分。从而使花了很大力气的提高消费率增加收入等等鼓励消费的政策作用被抵消，这并非危言耸听，水电消费多了反而要加价收费，购买汽车要收占地费、扶贫费等等在市场经济完善国家像天方夜谈一样的做法。在我国近年来仍时有出现 建议加强整顿市场经济秩序，规范市场行为；由中央政府出面，梳理各地行政法规，剔除所有政策性消费障碍；指定严厉的限制行业垄断法规；严厉打击各种消费欺诈行为，着手制定尽量细化的消费者权益保护法。

　　5．构造金融支持

　　金融对消费的支持包括消费信用和降低利率，前者直接增加消费资金，后者间接增加消费资金。人的一生中，收入高峰期与消费高峰期往往存在较长的时间差，从而客观存在着消费信用产生和发展的必要性。成熟的市场经济国家中，个人消费信用制度授其完善。我国消费信用自90年代以来有了初步发展，但由于贷款条件相对苛刻，贷款利率较高，贷款范围狭窄等原因，致使消费信用还没有从本质上对我国的消费市场发生影响。从另一个角度讲，我国目前的消费信用，在很大程度上仅仅是银行为扩大本身业务量增加收益而采取的行为，而不是扩大消费的举措，这是一个十分要不得的观念。建议由政府进行政策协调，迅速并大力扩大消费信贷的品种；改变目前消费信贷利率高于存款利率200%以上的严重不合理局面，使两者利差小于50%；尽早使个人信用记录制度面向全体消费者；适时恢复个人综台消费贷款；尽可能地普及个人支票消费；消除贷记卡办卡的过多限制；大力增加和完善消费场所的POS结算设备。同时，在连续7次降息的基础上，适时继续降低存贷款利息率。

　　6．培育消费热点

　　消费热点即一个时期中对某类消费品的相对集中消费。目前大家比较公认的已形成的消费热点是住房、信息、旅游、文化教育，正在形成的消费热点有汽车、健身、租赁和无形消费(品牌消费)等。在不同时期有不同的消费热点，同一时期的不同消费群体也可以有不同消费热点，像8O年代那样全国一个热点(家用电器)的局面，是特殊背景下的特殊现象，以后不会再有。消费热点一旦形成，具有强大的示范效应，从而极大地促进即期消费。发现和等待消费热点是被动的，重在主动培育消费热点 建议政府设立专门机构，在充分调查论证的基础上，推出适合不同年龄和收人群体的消费热点导向；加强舆论引导，必要时进行有意识的消费品进口引导，给予金融债格等政策支持，形成交替持续的消费热点。

　　7．倡导绿色消费

　　人类的消费需求，不仅包含物质文化的需求，还应包含同样是基本性的并极其重要的生态需求，即良好的生存发展环境。良好的环境主要依赖于生产环节减少污染排放，但消费者群体也可以通过“用脚投票”的方式，少买或不买非环保产品，从而形成对提供非环保产品的生产者的压力和对提供环保产品的生产者的动力。当然，绿色消费由于环保要求加入成本而势必提高产品价格，从而对增加消费产生负作用。但其一，这是可持续消费的必由之路；其二，按WTO修改后的国际补贴与反补贴规则，环保产品的补贴属于不可申诉的补贴范围，政府可以名正言顺地对环保产品提供专项补贴和低息贷款。建议政府对大量的主要消费品作出绿色和非绿色区分；给绿色消费品生产以强有力的政策支持，确保其价格不高于或略高于同类非绿色消费品；开展声势浩大的绿色消费宣传，鼓励消费者购买绿色产品，实行绿色消费积分制，积满一定分值，可获政府不同等级的绿色荣誉奖状和奖励。