地方保护主义 发表评论(0) 编辑词条

地方保护主义

地方保护主义是指地方国家机构及其成员，以违背国家的政策、法规的方式去滥用或消极行使手中权力，以作为或者不作为的方式不适当地维护或扩大该地方局部利益的倾向。

　　尽管地方保护主义的表现形式多种多样，促成地方保护主义的成因千差万别，但概括起来说，无非有三个方面：体制原因、人文原因和法制缺漏。

　　一个国家出现一个普遍存在的问题，其问题必然与体制有关，许多学者在研究地方保护主义的成因时，从体制上入手是正确的。但是，由于体制本身包括的要素较多，很多研究者一进行具体分析就陷入罗列现象，逐一排列的漩涡，这就很难得其要害，得其关键。体制无非是主体对权力和利益进行分配和再分配形成的基本格局，因此，剖析我们现行体制下国家和地方的权力和利益分配的基本格局，就不难找到地方保护主义的病源。
　　第一，利益机制的失衡
　　从分析地方（部门）利益，全局（中央）利益和当事人利益三者之间的关系开始。这三者利益不论如何分配，只要承认其存在的独立性，就必然存在自我保护的问题。可见，问题不仅出在谁大了，谁小了，谁多了，谁少了这一方面，因为无论大小多少，只要是自己那一块，自己总要去保护，保护自己的合法权益是合理的，我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规的权力，从而确认地方利益的存在和维护的合理性。同样，地方政府在既定界线范围内改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活，扩大自己可支配的财力物力都是合理合法的。问题就出在这“扩大”之上：具体的利益标的能不能扩大？如果可以扩大的话，扩大的方式和手段是否合法？这就是问题的关键了。很显然，就我国目前的法制水平来看，尚不能系统、准确地回答该问题。
　　首先，我们对利益分配问题的认识还处在相当“粗放”的阶段，即只注重条块分配的多少和大小问题，并力图寻求简单的大小比例关系，有的甚至力求经验的确定的比例关系，这显然过于简单化了。随着社会经济的不断进步，利益多元化和利益主体的多元化和复杂化，远非简单比例关系可以解决，仅仅依据大小多少来决定权力的收放，往往是“一收就死，一放就乱”。放时害怕收，要赶紧多捞一把，地方保护主义泛滥；收时准备放，一面死气沉沉，一面悄悄留有一手，形成“上有政策，下有对策”的恶性循环。这种循环每出现一次，地方保护主义就增加一分。
　　地方利益和全局利益必然存在一个大小比例关系，但这一比例关系必定是一个动态平衡过程，维护在一个什么样的状态下比较适度，这要靠经验来解决。这里所追求的是一种“适度状态”，而决非一个简单的量的比例关系。显然我们现在还难于对这一动态平衡的适度状态作出估计，很难在法理上作出认定，这是地方主义泛滥的根源。
　　其次，我们对于如何界定地方利益的合法界限尚无办法，各种经济杠杆的运用也并不成熟，其结果是利益界限不清，地方保护主义趁机吞食国家利益，排斥其他地方合法利益的公平竞争，有时甚至连自己费尽千辛万苦招商引资而来的外地投资也大加侵蚀，为满足当前功利不惜破坏环境，掠夺资源等等。在一定时期以比较确定的规范较准确地把握地方利益的合法界限，较之以比例大小调整数量更复杂得多、“精细”得多，在一个市场经济尚不成熟，法制水平不够完善的国度，这一问题是不那么容易解决的，这给予了地方保护主义极大的活动空间。
　　再次，当三者利益矛盾时，我们没有一套解决问题的具体操作办法，只有一些大原则。本来，如果对三者利益的动态平衡能给定一个法理认定的适度的标准，并且对地方利益的界限有一套规范来认定，那么解决三者利益冲突就只需一些原则就可以了。但由于没有这样的东西，使三者利益的冲突表面化、经常化，由于地方政府的双重身份，既是地方利益的代表又是国家利益的代表，其解决冲突的不合理倾向早已形成，在模模糊糊、混混沌沌之间把二者利益同化占有了。
　　最后，我们把合法的当事人利益作为地方保护主义的一对立面来研究。（1）地方保护主义必然把其他地方的当事人利益作为侵蚀的对象，否则就不会形成地方保护主义，因此当事人合法权益必然是地方保护主义的对抗因子。（2）地方保护主义主要利用我国历史形成的地域权力侵蚀其他地域的合法权益，当事人利益明显处于地域劣势。（3）当事人利益和地方保护主义对抗时还处于身份的劣势，地方保护主义有各种冠冕堂煌的理由，可以轻而易举地把它吞食掉。（4）当事人利益作为个人利益从来没有得到应有的重视，当三者利益发生冲突时，往往是牺牲的对象。（5）由于当事人利益的无谓牺牲老百姓有切肤之痛，所以司法上对合法的当事人利益保护无能的问题成了当今社会的热点问题。（6）对当事人合法权益的司法保障，其价值和意义绝不亚于对国家利益的保护—这种认识是法制国家的普遍认识，可惜在我国尚未引起足够的重视！这样一来，当事人利益与地方保护主义对抗时没有能及时的得到司法救济，无意中助长了地方保护主义的恶性膨胀。
　　上述分析说明，由于国家基本经济制度的重大改革，在社会朝着市场经济深入发展的过程中，由于利益主体多元化，利益标的多样化，地方利益和全局利益的关系复杂化了，从原来计划经济管理的简单比例关系变为现行的在市场规律作用下的动态平衡关系，而这一动态平衡的适度状态尚无经验认识因而未能从法理上加以认定。对地方利益的合法范围的界定，也不是一蹴而就的，远未形成系统的、确定的规范，由于历史形成的地域权力和地方政府的身份优势没有这些规范的约束，对其他地域和本地域处于身份劣势的当事人利益的侵害就在所难免了—这是地方保护主义的基本病源之一。
　　第二，职能定位的偏颇
　　地方保护主义的实质是在利益驱动下以权力干预经济、干预司法、滥用公权谋取私利，这一实质提示了两个方面的内容：第一，地方政府权力没有有效的约束机制，应该剥离、废止的某些权能仍然紧抱不放。第二，政府权能行使的方向发生偏差，为追逐地方利益、部门利益、小团体利益有时甚至是某些领导干部的私利而利用行政权力的现象已为数不少，这是权力机制失衡的表现，从政府角度来讲，就是对自身的职能定位发生偏差。在计划经济向市场经济逐步转变的过程中，国家首先减弱高度集权，剥离部分权能，给地方政府相对独立、自由、宽松的自决权，并实际上承认地方政府作为一个相对独立的利益主体。但是，国家集权退让所形成的权力“真空”地方政府当仁不让加以填补，而地方政府应当剥离和废止的权力多数仍紧抱不放。这就形成一边拥有特权，一边拥有巨额财富的“畸形巨人”不平等地参与市场经济“游戏”（这就是“官商”形象），地方保护主义就是随“官商”的产生而泛滥起来的。当市场经济进一步走向成熟，市场“游戏规则”渐见规模，迫使官、商分离之后，并未能从根本上解决问题，因为中央不可能再走集权的老路，国家财产的经营和国家权能的行使还需要地方政府的层层深入。地方政府借以取利的权力杠杆没有被拿掉，借以生利的国家资本还掌握在其手中，这就迫使我们思考这样的问题：地方政府职能应如何定位才适度？这一问题包含着若干需要明确定义的方面：第一，适度以什么为标准？是以中央便于控制和管理为标准，还是以适应并推动市场经济的发展为标准？第二，地方政府是市场的真接参与者，还是市场环境的培育者、监护者及其“游戏规则”公平性的裁决者？第三，地方政府行为的价值取向以向上级负责为优还是向地方人民负责为优？第四，地方政府应当行使什么权能以及如何依法行使这些权能？剥离和废止什么权能？
　　地方人民法院和地方人民检察院的职能定位同样存在类似问题。一方面他们是国家权力的直接代表，与地方政府是严格分离的；另一方面他们又主要服务于与自己相对的行政级别的地域范围，人、财、物的控制权都在同级别的地方政府手中，当该两种职能发生矛盾时，又以怎样的原则去处理？人民法院、人民检察院行使国家权力时应有无上权威，但当人、财、物都不能调集时这种权威又如何体现？
　　很显然，就目前我们的权力机制来看，尚不能满意回答上述问题。
　　首先，对地方政府职能定位的偏颇尚无系统、成熟的权力机制加以拨正。权力具有扩张性和侵蚀性， “没有权力制约的权力是最大的恶”；旧的高度集权被打破后，填充而来的地方（部门）权力并没有其它权力加以约束，导致权力滥用，地方保护主义盛行。其次，在权力机制的配置上，我们不可避免地把检察权、审判权和国家行政管理权根据地域和行政级别层层分解下去，而没有照顾到这两项权力的高度独立性和权威性。无意中把最强有力的法律监控手段弱化了。由于地方检察权、审判权仅仅依靠的人、财、物权都隶属地方政府部门，地方保护主义者不是主动去接受法律的监控，反而要求地方司法机关提供司法庇护，或钻法律空子，或对法律作有利于地方利益的解释，或捏造事实虚构证据隐瞒真相，大行地方保护主义之能事。
　　综上所述，在体制上的两个核心要素—利益和权力机制失衡而畸形运行的状态下，腾留给了地方保护主义生存和膨胀的巨大空间。当无限制的权力和无界限的利益追逐相结合，即造成地方保护主义的泛滥成灾。这就是地方保护主义的基本病源。

　　既然地方保护主义产生在中华大地，就必然与中华文化有千丝万缕的联系，中华文化的中庸之道及其巨大的亲和力，特别是缓于地域的认同和排异现象，是地方保护主义生存的人文环境。这种人文环境滋生地方保护主义的方式主要有以下三类：
　　第一类：地域亲和直接滋生地方保护主义。地域亲和的人文现象源于动物占地生存的自然现象，动物占地生存总是以种种方式如撒下粪便，在岩石或树枝上留下皮毛、体味，在地皮上留下爪印等圈定地盘，对其他动物的侵入设立警示，这已经是彻头彻尾的地方保护主义。演化到人类及其政府形成地域亲和的人文现象，当域内利益和域外利益发生冲突时，域内人总是想方设法维护域内利益。这就是现行地方保护主义的一般表现。
　　第二类：中庸之道无原则的包容和麻木，间接地为地方保护主义提供了天然屏障。老鼠过街人人喊打而不愿真打，这已经形成了一个阴暗的社会意识层面；事不关己，高高挂起；多一事不如少一事；处事不能太绝……如此种种，都是传统中庸之道应当否定和批判的内容。这种劣性的传统文化造就了阴暗的社会意识，纵容了多少假冒伪劣、坑人骗人的悲剧，已无须举例说明。一些地方政府和执法部门对本地区存在的严重问题睁只眼闭只眼，喊打不打，纵容包庇，就是源于这种无原则的包容和无道德的麻木。
　　上述地域亲和力与无原则的中庸之道相结合,极易滋生地方保护主义，若无良性的利益机制加以引导和制约，那么地方保护主 义的滋生和泛滥是不可避免的。
　　第三类：传统文化的“济世”意识逼出地方保护主义。“为官一任，造福一方”，这是传统济世思想在当今社会的典型体现，这一口与相对于那么鱼肉百姓、草菅人命、以权谋私者相比，确实道出了为官者对其负责的地域和事项的高度责任感。但从法治角度分析，其片面性相当明显。首先，它颠倒了“公仆”与“主人”的关系，以救世主的姿态掩盖了作为国家主人的人民群众在地区社会发展中的主力军作用。其次，它将“造福”绝对化，无法体现增进社会福祉所需要的各种手段。由于自居“造福”的救世主地位，如果在任期内没有明显的“政绩”那就等于没有做官的资本。于是，采取措施急功近利，为吸引外商投资，出台各种特殊政策，甚至不惜牺牲国家利益为优惠条件；为追求既得利益和眼前利益，不惜牺牲长远利益甚至不惜牺牲社会公序良欲，包庇纵容种种不法经济行为……如此种种不一而足；从最初造福一方的良好愿意出发走向了它的反面。
　　传统文化的上述负面影响，首先是从人的思想意识上产生作用，并与既定的人（政府官员）的既有文化素养相结合，形成该人对社会人生和自己从事的事业的基本看法，从而先天决定了该人的行为好恶的基本方面。地方保护主义严重的地方，往往伴随着领导干部的素质的普遍低下和思想意识堕落的问题，这是放松思想政治教育放任传统文化的负面影响和其他消极反动思想的任意侵蚀的恶果。

　　所谓法制缺漏，我们主要讲三个方面。
　　第一，法制不是万能的，有其天生的盲点，例如对争议事物尚未取得一致看法时不能纳入法制范畴的方面，也是滋生地方保护主义的温床。例如对性用品的生产和销售，我国目前尚无法律法规加以规范，这为某些地方大势制售假冒伪劣的性产品甚至制黄贩黄大开方便之门，进而形成对抗扫黄打非，打击不法竞争等执法行为的地方保护伞。
　　第二，因为法治时间不长而在立法和司法上存在漏洞。我们前面已分析了由于地方和全局利益的动态平衡还没有找到适度状态，由于地方利益全局利益的界限不明确，导致中央和地方在事权、物权、财权等方面界限不清，互相掣肘，未能通过具体的、明确的、权威的法律来界定，这都是法制上的重大缺漏，也是地方保护主义利用的地方。
　　第三，我国在立法、司法机制上存在问题。按照我国立法通例，在法律草案正式提请国家机关表决前，一般都要交由地方和部门讨论，从积极意义上讲，这种讨论、协商有利于提高立法质量，但其消极影响不容忽视：由于立法涉及到不同地方的不同利益分配，协调过程难度大，拖延时间长，并容易掺杂一些不合理的地方（部门）利益要求。尤其是随着政府职能和转变与行政手段的弱化，各地通过立法争取和维护自身利益的意识越来越强，立法上既通过自己的手，何不在立法过程中想方设法塞进自己的东西？这种对立法施加影响的办法，是地方保护主义活动的一种新形式。
　　法制缺漏不仅体现在立法上，在执法、司法各个层面也存在大量的问题。例如，各地方人民法院的层层设立与行政机关的层层设立一一对应，没有考虑人民法院司职的高度独立性和权威性，没有给定各级人民法院对于人、财、物权的独立支配权，就无法从根本上解决人民法院实际上未能独立行使审判权的老大难问题。
　　四、解决问题的基本策略
　　通过上述三个基本方面的分析，我们认识到地方保护主义泛滥成灾，其根本原因出在现行体制的两个基本要素—利益和权力的畸形运行之上，旧的利益和权力机制被打破，而新的符合市场经济运行的要求的利益和权力机制尚未形成。其他因素例如人文因素，是非观念的淡化，社会意识的阴暗化，部分领导干部思想观念的堕落等等；又例如立法、司法方面存在诸多漏洞，许多问题现行法律无法解决等等，都是权力机制和利益机制在失衡状态下畸形运行的不同结果。因此，只要抓住权力制衡和利益制衡这一核心问题，其他问题就会迎刃而解。
　　首先，我们要建立一个系统的能据以认定地方利益合法性及其标的界限的规范体系。这样的体系虽然庞杂，在时间跨度上也比较久远，但我们已具有市场经济的基本理念，已具有可供分析的雏形，对地方利益的基本方面进行定性定量分析是完全可能的，关键是我们由于担心经验不足而没有下决心这样去做。通过这样的分析，一般可能解决下列问题：（1）认定利益主体的合法性；（2）认定利益存在的合法性；（3）认定利益取得方式的合法性；（4）认定利益标的的合法界限。如果真的在大量调查研究的基础上取得上述认定的基本方法，就可以从法理上判别地方利益保护是否超过必要限度，是否应当采取措施加以防范了。
　　其次对国家权能和各地方政府权能来一次全面的清理整顿已经成为当务之急！深入发展的权力机制。清理整顿的核心是建立一个适合市场经济的深入发展的权力机制。即（1）列出政府应当强化、弱化、剥离和废止的权能并强制执行之，应当强化的行政权决不允许软弱无能，应当剥离和废止的权能要坚决剥离和废止。（2）重新调整内部权能的分配，以建立行政权能的内部约束机制。（3）确立并公开行使权能的程序，以利于外部监督机制发挥作用。行政权能的行使必须有其固定的程序，且必须合理合法，坚决杜绝行政行为的随意性，杜绝行政行为暗箱操作。以上目标是可以通过对各级政府权能的清理整顿来达到的，如果一个机关、一级政府真的这样做了，滥用权力的地方保护主义还有何藏身之处？
　　第三，重新研究立法、司法与行政相互关系的高度独立性问题。地方人民法院和地方人民检察院的人、财、物权隶属地方政府的体制看来已不合时宜，要避免地方司法机构成为地方保护主义的工具，有效运用最后的、最强有力的法律监督手段来克服地方保护主义，就必须赋予地方司法机构直接行使国家权力的权威，赖以行使这一权威的人、财、物权就必须从当地政府的控制下独立出来。
　　以上三项，解决的是体制问题，是“硬件”。还必须有第四项解决思想意识的“软件”问题。现代领导干部越来越要求有较高的文化素养，清醒的法制观念，鲜明的“公仆”思想，彻底的服务意识。要达到这种境界，就必须进行经常的思想政治教育，让先进的思想观念抢占意识形态的制高点，避免旧文化意识的负面影响，避免权利畸形化运行中思想观念的堕落—这一项决不能作为空泛的口号写在纸上而要作为一项基本策略常抓不懈。