住房保障法 发表评论(0) 编辑词条

　　《住房保障法》于2008年11月被列入11届全国人大常委会五年立法规划，住房城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作，并于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法的理论版和实践版建议稿。理论版起草人主要有清华大学法学院院长王振民教授、副院长申卫星教授、王洪亮副教授等；实践版起草人主要有深圳市房地产研究中心副主任王锋、深圳市房地产研究中心法律所所长王玉国等。　
　　北京市人大代表、清华大学法学院教授王振民2010年1月20日透露，中国已经开始起草《住房保障法》，形成的理论版和实践版建议稿已完成融合，提交到住建部住房保障司成为内部讨论稿。该法明确规定各级政府如对住房保障不力，将面临追究法律责任。正在起草的《住房保障法》将明确“住房保障”的内涵和对象是提供给低收入困难家庭。对于住房保障的范围，已经明确的是将经济适用房、廉租房纳入到里面，正在研究是否纳入公租房，但暂时不考虑限价房。

　　压缩房地产投机利润空间、提高骗购违法成本、保障经济适用房公平合理分配，成为起草中的《住房保障法》的重要内容。该法讨论稿中，提出了政府与经适房购房人对经济适用房按出资比例共享产权的模式，引发热议。起草者之一王玉国主张将骗购经济适用房的行为以诈骗罪论处，但对这一主张还存在很大的争议。

　　记者：请介绍一下这部法律的定位和起草进展情况？

　　申卫星：这部法律定位于社会法、基本法，是保障性的、具有社会福利性质和社会财产再分配性质的法律，而不是一部社会救济性质的法律。该法由国家住房和城乡建设部住房保障司主持，清华大学法学院组织专家，讨论起草形成一个该法的理论版本，同时，深圳住房保障中心起草一个该法的实践版本。目前，这两个版本均已起草完成并融合，成为国家住房和城乡建设部住房保障司的内部讨论稿。

　　记者：这部法律对于住房保障的基本原则是什么?能够对我国居民住房进行什么样层次和范围的保障？

　　申卫星：法案第一条就提出要保障所有人的居住权利，满足城乡居民的基本住房需求。该法的基本原则是广覆盖、保基本；采用的基本手段为廉租及公共产权。

　　就广覆盖而言，我们希望能够尽可能覆盖广泛的收入群体，而不单单是少部分人受益。当然，尽管是尽可能多的人受益，也有层次划分，目前看来，还达不到居者有其屋。特别是对于收入水平较低的贫困的家庭而言，无法拥有房屋的产权或完整产权，但可通过廉租房制度保障其住有所居。

　　就保基本而言，主要是指保障基本住房，包括住房面积、基本配套设施、质量安全标准及地段等，以解决低收入者的基本住房需求。如果希望获得更好的居住水平，那就需要由商品房市场来解决。

　　除此以外，该法的基本原则还有保基本、分层次。就是对不同收入群体分不同类型保障其居住权，如，比较贫困的阶层以廉租房方式解决，条件稍好者以经济适用房的方式解决，条件更好的可以购买限价房；条件更再好的以住房公积金的方式来保障。

记者：如何理解保基本？这部法律的主要保障群体是什么？

　　申卫星：保基本是指要保障我国居民住有所居的基本权利，比如，流浪街头的人群就属于社会救助范畴，而不属于这部法律的保障范畴。此外，这部法律惠及的基本人群主要是中低收入者，满足他们的基本需要。

　　这个基本需包括面积、户型设计、配套设施、安全标准、质量标准、地段等。另外，照顾基本国情，要逐步推进这个住房保障制度。因为各地区情况不同，中西部差别很大，不能一刀切，条件好的可以先行推进，而对于经济条件相对落后的地区要逐步推进，国家会统一规划来推进这一制度。

　　记者：根据法律的草案，关于住房基本保障的范围如何来划定？比如，对经济适用房和廉租房的申请对象有没有具体规定？

　　申卫星：是否可以被纳入最低住房标准，各地可以按照各自不同的标准进行衡量。比如，根据重庆市的相关统计，该市目前人均住房面积为28平方米，最低住房标准为人均13平方米。如果人均住房标准低于13平方米就可以进入受保障范围，可以购买经济适用房和承租廉租房。

　　不过，目前，究竟是以人均居住面积还是以个人收入高低来衡量仍在讨论中，我想应该是以收入为准，低收入者又无房的就可以得到廉租房或经济适用房保障。而各地可以结合当地情况，对基本保障标准的设定因地制宜。

记者：为何在法案中特别提到，除了实现居者有其屋的保障外，对保障性住房的地段、房屋质量、配套设施也要一并保障？

　　申卫星：法案中会有与配套设施、建设标准等相关的详细规定，对地段的保障主要是考虑要防止形成贫民窟。如果一个地区全都是廉租房，这个地区的孩子在成长过程中会有很大心理压力，这将进一步引发社会问题，我们希望既解决问题，又不制造新问题。此外，关于建设地段、住房标准等问题在草案中都有明确，但我个人认为应该更加明确。比如，对于房屋的建筑安全质量标准应更明确，防止开发商由于认为经济适用房利润低而偷工减料、粗制滥造。此外，关于交通、超市、医院等配套标准也应该更详细，达到基本需求。

　　记者：法案中明确提出了共有产权的问题，主要是出于何种考虑？

　　申卫星：过去经济适用房是有限产权，购买5年后可以上市出售。因此，很多人千方百计购买经济适用房，甚至作为投资。5年后，把以极便宜的价钱买到的房屋出手，就可以获利不菲，这激发了很多人为牟利而造假。在这个内部讨论稿中，关于经济适用房的产权问题，规定将由出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房产权，出资比例主要根据土地使用和建筑及安装费用比例确定，5年后，这样的共有产权房屋也可以上市出售，出售后的资金按照出资比例进行分配，这样，将大大压缩以经济适用房牟利者的利润空间，让经济适用房惠及真正需要保障的人。

　　主持人：尽管我国有《房地产管理法》、经济适用房以及廉租房管理办法等，但是从目前的情况来看，实施的效果并不像预期的那样。究竟哪些地方制约了住房保障的进程？

　　马光远：住房保障制度现在有很多地方不尽如人意，我认为有两个层面的原因：一个是认识层面，第二是制度层面。

　　从认识层面来看，1998年房改之前和1998年房改之后，我国走了两个极端：最开始认为政府可以解决一切，包办居民的住房问题；到1998年住房制度改革以后，又认为市场可以解决一切。事实上，无论在发达国家还是发展中国家，解决住房问题既不能完全靠政府也不能完全靠市场，现在我国已经认识到这个问题。

　　从制度层面来讲，有四个主要的问题：

　　第一是资金缺乏。在各级政府里面，每年在住房保障预算很少，有很多地方可能一分钱的预算都没有；

　　第二，从法制层面来看，我国现在的住房保障制度大多数是一些会议文件，或者是部门的规章，上升到国务院行政法规层面的很少。在法律本身立法层次比较低、权威性比较差的情况下，它的执行效果自燃会大打折扣。

　　第三，在机构保障方面，我国现在没有专门负责住房保障制度的机构。目前，经济适用房出现很多问题，比如高端人群的购买和一些腐败问题，这些并不是因为经济适用房没法管理，而是因为缺乏专门的保障机构。

　第四，各级政府在住房保障制度上的所作所为并没有责任上的约束力。如果住房保障制度完成不好，对各级政府和官员应该给予怎样的责任？在各种办法里面都没有相关的规定。所以我认为，正是认识和制度层面两个原因导致我国目前在住房保障制度上不尽如人意。

　　主持人：您刚才特别提到，目前我国的立法层级比较偏低，因此给它的约束力带来一些问题。住房保障法如果一旦出台的话，它在法律方面的约束有多大的意义？

　　马光远：凡是住房保障比较完善的国家，它最大的前提是在住房保障立法上非常完善。无论是美国，还是我国的近邻日本、乃至香港、新加坡，都已经形成了跟市场化住房法律制度并行的、很完善的住房保障法律体系。

　　这样的住房法律保障体系可以保证要形成一个怎样的住房保障体系？比如经济适用房、廉租房、公共租赁房等是不是住房保障体系的组成部分需要法律来定，而不是通过利益的博弈来进行决定；每年各级政府要投入多少资金？在住房保障上要尽到什么样的责任？要通过住房保障法进行明确。

　　如果我国在住房保障上有一个全国性的法律，并且其在权威性和层次上比较高的法律，可以统筹全国的住房法律保障制度，统率全国的住房法律保障制度的进程，这样各级政府可以按照全国一盘棋的规划来推进住房保障制度建设。所以我认为，如果住房保障法提上日程的话，我认为这是住房保障制度立法史上里程碑的事件，我对此非常期待。

　　起草小组专家成员、清华大学房地产法研究中心副教授王洪亮从覆盖范围、产权共有、政府问责、城乡差别等方面介绍了其中的几大亮点。

　　王洪亮对新华社记者说,目前起草的住房保障法“涉及所有人群,通过比例协调来有弹性地满足不同人群的需要。”王洪亮说,这部住房保障法草稿从法律框架上涉及社会上的每个人,并力图将夹心层涵盖进来,但保障方式不一定是给予住房,而是可能通过其他形式来提高支付能力。

　　通过共有产权来压缩牟利者的利润空间，惠及真正需要保障的人,是此次立法的一大亮点。共有产权是指出资的地方政府和保障对象共同拥有经济适用住房的产权，共有产权的房屋在5年后可以上市出售,出售后的资金按出资比例进行分配。

　　如果政府按比例享有经适房的产权,经适房上市时就要按比例将利润分配给政府,这样会挤压获利空间,从而抑制违规购买经适房的现象。对此陈国强也表示,这不仅有利于地方政府的资金筹措与可持续投入,也利于低收入家庭以有限资金解决住房问题。

　　另一亮点是实现政府问责,也就是说,各级政府如对住房保障不力,将被追究法律责任。王洪亮介绍说,其中的具体要求包括,政府要落实土地、建设和预算等规划;在政府工作报告上单独列出,以形成压力;在理论上要划定比例;还要对负责人采取问责制等。

　　陈国强表示,住房市场已形成比较完整的利益驱动机制,要让政府拿出宝贵的土地和财政资金,投入保障性住房建设,对于地方政府而言缺乏基本动力。制定住房保障法,能在很大程度上解决这一遗留问题。对于地方政府而言,落实住房保障政策将成为其基本职责,“这是抓住了问题的要害。”陈国强说。

　　王洪亮还表示,城乡差别也是此次立法力图突破的问题。“我们希望能打破城乡差别,即使在短期的立法规划内不能明确这一点,也要保留一个空间和口子。不能说住房保障法就是保障城市居民的权利,否则就应该更名为城市住房保障法了。”

　　王洪亮表示,住房保障法在起草过程中也遇到了一些难题，具体体现在五个方面：

　　首先，这部法律没有参照物。王洪亮说,其他国家或有住宅法,或有住房的基本救助措施,但都没有基本住房保障法。要制定一部住房保障法,首先涉及一个问题,即什么叫基本住房保障,住房保障的范围有多大;以及该如何保护不同人群的权利。

　　其次,应该怎样确定保障标准,是按照住房困难程度、收入,还是其他标准。王洪亮说,对于保障到什么程度,人群怎么区分,交通位置和设施配套、住房质量如何,都要进行具体把握和保障。如果规定不清,仍会流于形式。

　　第三,严格准入和退出,做到使配置给真正需要保障的人,这始终是个难题。王洪亮介绍说,目前起草的法律考虑设立骗取保障房资格的罪名,类似于刑法上的诈骗罪,但在量刑情节上存在差别。

　　第四是关于保障方式的问题,其中涉及政府能不能基于建设保障性住房的目的去用公积金,配租和配售的比例和平衡等。最后，是关于如何吸收社会资金来从事保障性住房建设、控制盈利目标的问题。

　　“这些都是目前急需努力和突破的方向。”王洪亮说。这部法律不可能当即解决所有问题,覆盖所有有需要人群,只能结合地方状况和房价水平,分步骤分阶段地逐步解决问题。

　　“政府在推进住房保障政策过程中要循序渐进,但要将其作为一项持续和长期的基本职责,住房保障法一旦出台,将为政策的实施和落实提供基本的保障。”陈国强说。