两权分离 发表评论(0) 编辑词条

辽宁省公共资源类旅游景区（点）“两权分离”改革的探析
“两权分离”是指公共旅游资源的狭义所有权和以使用权、收益权和处分权的不同组合而形成的经营权的分离。旅游景区（点）“两权分离”改革已经在四川、湖南、湖北、福建等省市相继推开，并且取得了良好的经济效益、社会效益和环保效益，对当地旅游经济实现跨越发展发挥了举足轻重的作用。学术界形成两大派即“国家公园派”和“经营权转移派”。“国家公园派”是以中国社科院环境研究所和北大世界遗产研究中心的研究为主，坚持中国旅游景区应该走美国国家公园的管理模式，景区的经营权不能转让或出让:“经营权转移派”，主张景区所有权和经营权实现分离，这一派主要是由旅游研究者以及旅游业实业界等组成。
3.1 景区“两权分离”改革的成功实践及意义
2001年，四川省在旅游项目招商会上宣布，出让包括世界自然遗产九寨沟在内的10大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权。四川雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团。其他省市，湖南省张家界市将黄龙洞景区50年经营权转让给北京通达集团；福建继国家4A级旅游区“大金湖”于2001年转让给福建新恒集团和福建省煤炭工业有限公司30年经营权后，不久又将畲族风情漂的经营权转让给一家台商。这些景区实行两权分离以后，景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化，实现了经济效益、社会效益和环保效益完美统一。
3.1.1 引进资金、先进的管理方式和经营理念，盘活了资源
旅游景区（点）"两权分离"改革以后，既引进了巨资，又引进了先进的经营和管理，使闲置的资源得到高质量开发，老景区得到高品位包装，焕发出新的生机和活力。根本上解决景区因开发资金短缺而“藏在深闺人未识”的问题，加快旅游资源向旅游产品转化的过程，从而尽快形成生产力，把资源优势转变为经济优势。
3.1.2 改善生态，保护资源
　　资源保护离不开资金支持。许多景区经营权转让后，不仅引进了开发建设资金，也同时引进了大量环境保护资金，从而，扭转过去那种低投入、低开发、低保护的局面，转向高投入、高开发、高保护的良性发展轨道。有利于环境的保护，实现了将更多的资金投入资源、环境保护项目，使旅游景区环境更加优美，生态更加平衡。
3.1.3 强化监督管理，搞活经营
　　在目前体制下，许多景区的管理者同时又是经营者，他们既"忙"经营又"忙"管理，"两头忙"却两头都忙不好。尤其是他们为追求经济利益，其过度性的、甚至破坏性的开发，往往只是"一家"说了算，缺乏有效的监督制约机制。政府相关部门进一步转变职能，集中精力加强对旅游景区规划、管理和保护的监督，而不再陷于日常经营活动之中，经营项目放手交给企业后，企业在市场中参与竞争，从而促进了旅游景区健康、协调发展。
3.1.4 增加地方财政收入
　　风景名胜区等许多景区为国家所有，是全人类的财富。但多年来，由于缺乏资金，许多顶尖级旅游资源得不到开发，而被闲置，发挥不出应有的价值。开发的景区也是小打小闹，不成规模，档次低，对游客缺乏吸引力，游客寥寥，门票收入极低。一些长年生活在风景名胜区周围的城市居民和乡下百姓，也只能眼巴巴地看着这些顶尖级的资源，却享受不到它的社会效益，地方财政也得不到应有的收入。外来企业的介入，不仅使当地干部群众的观念、经营方式发生了根本性的转变，同时增加了当地财政收入，富了一方百姓，成为这些地区脱贫致富的主要途径。
3.2 辽宁省推行景区两权分离存在的主要障碍
目前，我国的旅游资源分属于政府不同部门管理。国家风景名胜区，归口建设部门管理；历史文化名城及其他文物景区归口文化部门管理；国家森林公园归口林业部门管理；国家自然保护区，归口环保部门管理；国家地质公园，归口国土资源部门管理；国家水利风景区，归口水利部门管理；等等。这种分工管理格局，导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识资源、管理资源。
近年来，辽宁省对旅游景区两权分离改革作了一些有益的探索，取得了一定的进展。辽宁有山海之胜。有多处地热活动遗迹，动植物资源较多，已建有仙人洞、老秃顶子山、医巫闾山等自然保护区，旅顺口外的蛇岛自然保护区更名闻天下。辽宁是满族发祥地，其人文旅游资源中以清代遗存居首要地位，沈阳故宫是仅次于北京故宫的保存完好的封建帝王宫殿。
尽管辽宁省景区两权分离改革取得了一定成绩，但与先进省市相比，还有很大差距。主要原因：一是认识上存在严重误区。旅游景区的所有权属于国家，各主管部门只是代表国家进行管理。但多年以来，许多景区主管部门把景区的管理权等同于所有权，把景区当成部门的私有财产进行"保护"，观念封闭，运作方式陈旧，导致部门管理、部门所有、部门经营，把景区变成"独立王国"。二是管理体制上障碍严重。旅游本来是一个有机系统，但由于历史的原因，而被人为地分割。比如说，一个风景名胜区，它归口建设部门管理，而景区内的树木则归林业部门管理，如果景区内有座庙，这庙又归宗教部门管理，庙里有块古碑，这碑又归文物部门管理。这种多头的、封闭的、繁杂的管理体制，把资源的开发利用与保护对立起来，对资源只是消极保护、被动保护，造成资源的大量闲置和浪费。
3.3 推行景区"两权分离"改革的建议
　　辽宁省旅游资源品位高、体量大、种类全，分布全省各地。全国旅游资源68种，辽宁就占了66种。其中世界级遗产两处，国家级资源78处，省级资源468处。除了山水风光、历史文物，还有很多，如民俗旅游资源、工业旅游资源、农业旅游资源等等。要盘活这些资源，尽快实现其潜在的经济价值和社会价值，形成辽宁旅游产业的新优势，仅仅依靠政府投入是不够的，必须大力推进旅游景区两权改革，使景区经营走向市场。辽宁省推行景区所有权与经营权分离，当前要着重强化以下几个方面：
3.3.1 营造景区改革发展的良好环境
旅游是经济产业，作为产业就必须走向市场，参与市场竞争。我国工业、农业、商业、矿业等，早已率先实行了改革，政企分开，使企业走上了市场。在资源开发利用上，石油、矿山，甚至国家土地，都可以允许各种所有制依法取得一定期限的开发或使用权。在旅游景区开发建设和经营管理上，要尽快改变“国有资产”必须“国家经营”的错误观念，既要大胆借鉴外省旅游景区改制的做法，又要吸收工商等企业改革的经验，把景区开发建设和经营管理推向市场。要抓紧制定完善景区两权改革政策，甚至在地方性法规上，对旅游景区两权分离改革予以明确，为转让景区经营权提供强有力的政策法律依据，同时也有利于保护投资者的切身利益，给投资者吃上定心丸。当前尤其要深化文物、风景名胜景区（点）体制改革，在保证国家拥有文物、风景名胜所有权的前提下，对已经或有条件成为旅游景点的文物、风景名胜等单位，实行事业职能和市场经营职能分开，所有权与经营权分离，事业部分按照事业机制管理运行，经营部分组建经营开发实体或对外转让经营权，实行开放性经营。
3.3.2 解决各自为政问题，清除景区管理体制上的障碍
旅游是一个系统。与旅游相关的部门，无论是文化还是城建，林业还是宗教，都必须目标一致，在保护好资源的前提下，走保护开发、永续利用、可持续发展的路子，最大限度地发挥其经济和社会效益。当前，要尽快解决政企不分、事企不分、体制不顺、职责不清、多头管理、交叉管理等现象，建立起适应市场经济要求的管理体制。辽宁省可在旅游资源比较集中的县市逐步推行风景、文物、旅游合一的管理体制，一个机构，几块牌子，合署办公，形成发展旅游的合力。
3.3.3 坚持市场化运作，公开招标选择经营单位
要走大开放的路子，无论是国有企业，还是民营企业，甚至是外企，谁有资金、懂管理、有本事，谁就可以干，作为政府部门应该全力支持。景区转让要向社会公开招标，坚持好中选好、优中选优，确保景区经营权真正转让给那些懂经营会管理、资金实力雄厚的企业或个人。在转让景区经营权时，政府要与经营单位签订资源保护、环境建设责任书。景区两权分离后，作为政府部门，要建立一套健全的管理制度和强有力的监督约束机制，重点抓好规划管理，严把规划审批关，对建设项目要认真评估、审核，既保护投资商的合法经营，又要确保景区开发规范有序，资源利用科学合理。
3.3.4 大胆实践，稳步推进
推行旅游景区实行两权分离改革，必须从实际出发，区别不同情况，采取不同措施和方法。一批已经具备相当大的规模和知名度老景区，要尽快进行体制改革，实行政企分开，所有权与经营权分离。大量具有开发价值但目前无力开发的资源，应大胆推向市场，招标转让经营权，广泛招商引资，利用社会力量进行开发建设和经营管理。省政府可组织省体改办、建设厅、文化厅、旅游局等部门对景区景点两权分离进行专题调研，提出具体的实施办法，加强工作指导。
4 辽宁省旅游产业集群的发展策略
旅游产业作为我国大力扶持的新兴产业，已经在各地呈现出集群发展的蓬勃态势。旅游产业的规模虽然在持续扩大，但仍处于产业集聚的阶段，即旅游产业集群的初级阶段或萌芽阶段。随着旅游产业的新发展和旅游消费需求的新变化，辽宁省内旅游企业的竞争激烈化程度也在不断提升。将区域内的旅游相关企业集聚在一起，形成具有共同目标和纵、横网络联系的统一体，无疑是提高旅游产业竞争力的有效途径之一。