萨班斯法案 发表评论(0) 编辑词条

         2001年12月,美国最大的能源公司——安然公司,突然申请破产保护,此后,公司丑闻不断,规模也"屡创新高",特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件,"彻底打击了(美国)投资者对(美国)资本市场的信心"(Congress report, 2002).为了改变这一局面,美国国会和政府加速通过了《萨班斯法案》(以下简称SOX法案),该法案的另一个名称是"公众公司会计改革与投资者保护法案".法案的第一句话就是"遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性,从而保护投资者及其他目的."
　　美国总统布什在签署"SOX法案"的新闻发布会上称"这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案".但由于该法案刚刚通过不久,其执行也不到两年,现在就来评价该法案的成败得失,为时尚早.但是,了解该法案的通过背景以及该法案制订过程中的一些问题,对我们正确认识,把握该法案,从而理性地看待我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题,不无裨益.

      按照美国国会网站对SOX法案的介绍,该法案最初于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会(Committee on Financial Services),到7月25日国会参众两院最终通过,先后有6个版本,它们分别是:2月14日,4月22日,4月24日,7月15日,7月24日,7月25日,我们现在看到的是7月25日的最后版本.
　　2002年2月14日提交到众议院金融服务委员会的版本,包括13章,主要内容集中在对注册会计师行业的监管,如:成立一个管制机构,监督注册会计师的运行;对该管制机构的运行给出一些原则性的规定;禁止公司官员,董事等相关人员对审计实务施加不当影响;加快财务披露的速度,包括对内幕交易和关联交易的电子披露;禁止在退休和养老金冻结期间(blackout periods)内部人的交易;责成SEC修改公司信息披露的相关规定,设定最低检查期,并在指定的日期内提交对分析师的利益冲突,公司治理实务,执行(enforcement actions),信贷评级机构等的专项研究报告.与最终通过的版本相比,第一稿较温和,不仅没有最终定稿所包括的各项严厉的刑事责任要求,而且,对会计职业监管相对较宽松.当然,这与该法案起草时间短有一定的关系,因为,2001年12月2日安然申请破产保护,第一稿正式提交的日期为2002年2月14日,这中间还包括一个月的国会休会期(2001年12月21日至2002年1月22日).此外,当时世界通信等事件尚未爆发,社会舆论对企业管理层的态度还没有根本转变.
　　从对美国国会网站的检索情况看,安然公司2001年12月2日申请破产保护,美国国会众议院"金融服务委员会"2001年12月12日就安然事件举行第一次听证会,讨论安然倒闭对投资者及资本市场的影响,作为专家证人出席听证会的有SEC首席会计师,安达信的首席执行官等4人.国会于2002年1月下旬复会后,2月4日,5日又召集两次听证会,2月14日正式提交第一稿,自2月14日起,众议院金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会,到4月22日列入Union Calendar, Calendar No. 247,并根据听证情况进行了第一次较系统地修订.4月22日的第二稿与第一稿相比,篇幅增加了将近一倍,主要变化是对公众监督组织(Public Regulatory Organization, PRO)的人员组成,经费来源与独立性,具体运行等的规定更加细致,增加了要求SEC对公司高管在重新编制财务报表之前六个月销售公司证券所得部分进行审定并强迫其交出相应利得;具体讨论了对安然和安达信主要责任人的可能法律行为及其所得的处理;要求美国总审计署(GAO)对投资银行和财务顾问在安然,环球通讯(Global Crossing)失败事件中的作用,特别是投资银行从事的纯粹帮助企业操纵现金流以掩盖其真实财务状况的行为;要求美国律师协会(American Bar Association)对其职业行为示范规则(Model Rule of Professional Conduct)以及SEC的规则展开研究,讨论相应职业道德指南是否有效地指导律师行为并保护公司股东利益.
　　第二稿提交后,众议院的讨论非常激烈,4月24日当天共提交了5份正式的修改意见,涉及:部分术语(A001),要求PRO成员中至少有一人从来没有获取过会计资格(A002),责成SEC对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来自审计(A003),成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的财务报表审计(A004),对PRO的具体运行进行讨论与限定(A005).上述修正案只有前两个获得通过,后三个都未能通过.在经过正式讨论后,国会责成工作人员进行修订,从而完成了第三稿.第三稿与第二稿相比,变化不大,主要调整就是PRO成员的组成上,从原来的两个非会计人士,三个会计人士,改为一个从未接触过会计,两个最近两年未执业,其他就是一些遣词用句上的调整.
　　美国国会关于该法案的记录表明,从4月25日提交给参议院"银行,住房与城市事务委员会"讨论,之后直到7月15日,这之间没有关于该法案讨论,修订的记录.但实际上,参议院同期也在进行相应的立法行动.比如,参议院"银行,住房与城市事务委员会"自2月12日至3月20日,共举行了十次听证会,讨论安然,安达信事件的原因,影响与对策.其中,2月14日的听证会邀请了国际会计准则委员会的秘书长,主席等就会计准则的表现形式以及美国"公认会计原则"等问题作证.3月8日,参议员Dodd提交了有关重建投资者对会计行业信任的法案,该法案基本思路与众议院所提交的H3673相似,但增加了有关会计与审计准则,会计师事务所轮换等提议.
　　6月25日,参议院"银行,住房和城市事务委员会"主席Sarbanes报告有关 "公众公司会计改革与投资者保护2002法案",该法案的书面文本于7月3日正式提交给参议院,7月8至15日的讨论中,共收到122份补充或修正提案,最终于7月15日在参议院以97对0票高票通过,最终通过的提案名称为"公司与犯罪舞弊责任2002法案"或"强化白领犯罪惩罚2002法案",但参议院同时将该法案与众议院提交的HR 3673进行合并,成为7月15日的修改稿(第五稿).
　　按照相关资料的介绍,当民主党参议员Sarbanes早在6月18日宣布将提交一份关于"公众公司会计改革与投资者保护法案"时,参议院内部的意见并不统一,共和党资深议员Gramm不支持该提案.有评论认为,如果不能取得Gramm的支持,估计该提案2002年内都无法获得通过.但6月下旬至7月上旬的一些事件,对该提案产生重大影响.其中,影响最大的是2002年6月25日公布的世界通信(WorldCom)38亿美元假账事件.如果说,安然,环球电讯等公司丑闻令美国社会震惊,那么,世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒.6月26日,布什总统承诺要推进对世界通信事件的调查,并将相关人员"绳之以法",7月9日,布什总统专程到华尔街发表演讲,宣布成立由司法部副总检察长(Deputy Attorney General)为主席的"公司舞弊惩治工作组",加大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任.同时,布什也要求国会在7月底休会前能够提交让其签字生效的法案.这一切,都促成了参议院最后快速通过对S2673的审议,并将其并入HR 3673.这样,修正后的草案篇幅又增加了一倍多,内容也发生了较大变化,从原来的18章压缩为10章,删除了对有关投资银行,律师等的讨论,将S2673的内容与第四稿的内容进行合并,如第8章"公司及舞弊罪的责任"(Corporate and Criminal Fraud Accountability),第9章"严惩白领犯罪"(White-collar crime penalty enhancements)都是直接来自S2673;将原先数章讨论的内容如对审计行为的不当影响,非法证券收入的测定与没收,内部人交易等并入"公司责任"(corporate responsibility)一章;正式确定监管会计职业的权威机构名称为"公众公司会计监督委员会"(Public Company Accounting Oversight Board),并对该机构的具体运作加以限定.本次修订稿基本确立了SOX法案最终版本的基调.7月17日,参议院任命了由Sarbanes等9名参议员作为该项法案的主要评议人(conferee),负责与众议院进行沟通,进行后续的修订.
　　众议院同时也在采取相应的行动.7月15日,众议员Sensenbrenner提交了一份关于强化公司高管层舞弊责任的议案,16日获得众议院高票通过,通过的名称为"公司舞弊责任2002法案"(Corporate Fraud Accountability Act of 2002),并同时提交参议院司法委员会(the Committee on the Judiciary)进行讨论.该法案最终也并入HR 3673,成为最终法案的第11章.
　　7月17日,由参议院修改的法案被返回给众议院.不知是出于对众议院荣誉的维持,还是出于对自身荣誉的维护,Oxley要求全体众议员一致否决参议院的修改,并专门举行一个会议(a conference).当天的辩论结果是:将法案提交会议讨论,同时,任命了以Oxley为召集人的10位评议人.此外,众议院还就该法案的一些具体章节(如306,904,108,109等)任命了专门的成员作为评议人,要求对这些部分给出具体的修改意见.由于美国总统布什多次要求国会加快立法进程,并要求国会在8月份休会前能够提交一份最终法案让总统签署,因此,国会参众两院都在尽快协调双方之间的差距.自19日起,众议院的相关成员与参议院的会议成员举行会议,对相互分歧进行辩论,并于24日完成了对法案的修改.
　　7月25日,该修正稿以高票分别在参众两院通过,7月30日,美国总统布什签字,SOX Act正式成为美国的一项法律.

　SOX法案共分11章,第1至第6章主要涉及对会计职业及公司行为的监管,包括:建立一个独立的"公众公司会计监管委员会"(Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB),对上市公司审计进行监管;通过负责合伙人轮换制度以及咨询与审计服务不兼容等提高审计的独立性;对公司高管人员的行为进行限定以及改善公司治理结构等,以增进公司的报告责任;加强财务报告的披露;通过增加拨款和雇员等来提高SEC的执法能力.第8至第11章主要是提高对公司高管及白领犯罪的刑事责任,比如,针对安达信销毁安然审计档案事件,专门制订相关法律,规定了销毁审计档案最高可判10年监禁,在联邦调查及破产事件中销毁档案最高可判20年监禁;为强化公司高管层对财务报告的责任,要求公司高管对财务报告的真实性宣誓,并就提供不实财务报告分别设定了10年或20年的刑事责任.
　　除上述两个部分外,法案第七章要求相关部门在SOX法案正式生效后的指定日期内(一般都在6个月至9个月)提交若干份研究报告,包括:会计师事务所合并,信贷评级机构,市场违规者,(法律的)执行,投资银行等研究报告,以供相关执行机构参考,并作为未来立法的参照.按照法案的要求,这些报告都已经完成.
　　美国2001年至2002年度所爆发的各项公司丑闻事件中,企业管理层无疑应当负有最主要的责任,因而,SOX法案的主要内容之一就是明确公司管理层责任(如对公司内部控制进行评估等),尤其是对股东所承担的受托责任,同时,加大对公司管理层及白领犯罪的刑事责任.企业会计人员以及外部审计人员在这些事件中的负面作用,不容否定,比如,安然通过复杂的"特殊目的主体"安排,虚构利润,隐瞒债务,而世界通讯则是赤裸裸的假账,提高财务报告的可靠性,成为SOX法案的另一个主要内容,法案的要求包括:建立一个独立机构来监管上市公司审计,审计师定期轮换,全面修订会计准则,制订关于审计委员会成员构成的标准,要求管理层及时评估内部控制,更及时的财务报告,对审计时提供咨询服务进行限制等.并且,从全部法案的次序安排来看,这些内容排在前三章,而篇幅也超过2/3.因而,SOX法案更像一个会计改革法案.该法案前后被用过多个名称,其中之一就是"公众公司会计改革和投资者保护法案".

       SOX法案标志着美国证券法律根本思想的转变:从披露转向实质性管制.尽管该法案出台匆忙,但它仍然经历了将近20次的公开听证,同时,美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论,并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响.比如,针对Gramm提出的小企业问题,法案保留了由PCAOB按个案审批豁免的权力(第201节).
　　SOX法案及随后的相关事件带给我国很多启示:
　　首先,法律重在执行.如果没有强有效地执行,法律就不可能起到预期的约束作用.针对美国整个公司管理层20世纪80年代至90年代所面临的高收益(包括期权在内达到天文数字的报酬),低风险(公司管理层没有法律风险,只有荣誉和掌声)的局面,美国政府及相关管制机构加大了对公司管理层的法律约束,陆续对公司丑闻事件中的主角提起公诉.仅安然公司,就陆续有数十人被起诉,最近,安然的前首席执行官司麒麟(J. Skilling)被提起公诉,按照媒体的评论,安然的创始人雷(K. Lay)被起诉的时间也不会太久,世界通讯的主要肇事者,财务总监已经被起诉,其创始人最近也被起诉.
　　第二,建立一种合理,稳定的预期.人们的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期的基础之上,而完善的法律制度将为人们建立这种预期提供依据.美国公司管理层近乎贪婪的预期与其20世纪80年代至90年代的低风险不无关联.美国通过加大对有错或者有罪管理者的起诉与惩罚,从而形成一种新的预期:公司管理层需要自我约束.
　　第三,政府适度管制.历史事件表明,绝对无管制的市场容易走向极端.但是,前苏联及我国过去的历史也证明,政府高度管制,同样不利于经济的发展.套用一句古话"过犹不及,君子中庸",政府管制也是如此.尽管安然事件等系列公司丑闻爆发,为政府介入,管制提供了绝佳的"借口",但美国国会在制定法律的辩论过程中,仍然有相当多议员对政府管制持有审慎态度.美国现任总统布什大力推行减税政策,其内在思想就是:让市场自己运行,政府应当少掌握资源,少介入经济.