分税制 发表评论(0) 编辑词条

　　分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

　　在现代世界各国财政管理体制中，各级政府的收入划分方式，存在两种不同类型：
　　①主要按国营企事业单位的行政隶属关系划分各级财政收入来源，即中央级的企事业单位收入归中央，地方级的企事业单位收入归地方；
　　②各级政府对企业不作区分，仅根据税种特点划分财政收入来源。两种收入划分方式相比，按企事业单位的行政隶属关系划分收入的作法，在实际中容易造成各级政府只关心本级企事业单位的管理和监督，而对其他企事业单位的管理监督缺少积极性，往往导致财政收入不同程度的流失，甚至助长地区封锁，划地为牢，本级政府的财政支出也缺乏稳定的收入来源保证。中国在经济体制改革中研究探讨了一些国家在财政收入划分上的作法，并将其归纳为分税制，以区别于按行政隶属关系划分各级财政收入的作法。随着理论研究的深入，又逐步将一些国家中央与地方各自具有独立的税收立法和征管体系，各级财政权责明确，互不干预的分级财政体制的特点也视为分税制的特征，使分税制概念的内涵得到进一步充实。

　　分税制的特点，就实行分税制国家看，一般具有以下特点：
　　①各级政府的事权和支出范围划分较明确。财政的集权与分权视政体而定，联邦制国家一般实行地方分权制，单一制国家一般实行中央集权制。尽管集权和分权的程度、方法和形式有所不同，但其共同特点是中央与地方的职权划分互不干预，支出范围比较明确。中央政府一般负责国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴、对地方补助等支出。地方政府一般负责维持地方社会治安、发展地区文化教育、兴办地方公共服务事业以及本地区范围内的对外交往等支出。
　　②中央与地方具有相互独立的税收体系，包括独立的税收征管机构、税收管理权限和稳定的收入体系。中央和地方各级政府一般都有各自的税务机构，分别组织各自的税收，互不干预。在税收管理权限上，尽管各国地方税收管理权的大小有所不同，但都具有根据实际需要开征某些地方税种，调整地方税率和减免地方税收的权力。虽然大部分国家在税种划分上有交叉，但交叉的比重不大，且交叉部分税收的变动需要经过法律程序的批准，使税收划分比较明确，具有一定的稳定性。按税种特点划分财政收入，形成了各级政府相对稳定的收入体系。
　　③在税收划分上，凡是对国民经济有重大影响或有利于中央宏观调控的税种划归中央，且长期保持稳定。中央通过对地方财政补助的形式调节地区之间的差别。

　　划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。
　　中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

　　从世界各国分税制的情况来看，目前国际上常见的分税制类型主要包括以下几种。
　　　1.分税级次为两级和两级以上的分税制类型。
　　根据分配级次的不同，分税制类型常见的有两种，一种是中央政府与地方政府两级分税制，一种是中央政府、州(省、自治区、直辖市)政府、县(府、郡、自治州、盟、旗)政府三级分税制。
　　　2.完善程度为彻底型和不彻底型的分税制类型。
　　在各国税收实践中，实行分税制的国家基本上可划分为彻底分税制与不彻底分税制两种形式。
　　彻底分税制(亦称“完全分税制”)是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如美国等。它具有如下特点：政府首脑由民众选举产生并对选民负责，政府事权明晰，民众意愿对政府行为有较大的影响，税权和事权对应密切，税收管理权限划分清楚，中央与地方税务机构分设。一般来说，实行这种制度需要有良好的法制环境作为支撑。如果民众没有对立法、执法的有效建设和监督权力，实行彻底分税制只会带来官本位下的腐化和短期行为，使地方经济受到损害。因此，在法制建设不太完善的国家和时期，设想实行彻底分税制，是行不通的。
　　不彻底分税制(亦称“不完全分税制”)是指：税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国、日本等。
　　　3.税权分配程度为集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的分税制的类型。
　　目前世界上实行的分税制主要有3种类型：
　　其一，集权为主的分税制。这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：
　　(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。
　　(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。
　　(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。
　　经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。
　　其二，分权为主的分税制。
　　这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：
　　(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。
　　(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。
　　其三，集权与分权相结合的分税制。
　　这种类型以美国、日本为代表。此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：
　　(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。（数据为2006年）
　　(2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。
　　(3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。
　　经济发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。